在当前深化行政体制改革和国有资产管理体系创新的背景下，省直机关国有资产的集中统一管理成为提升政府治理效能、优化资源配置、防止国有资产流失的重要途径。本文旨在引入交易成本理论的分析视角，探讨省直机关国有资产集中统一管理的内在逻辑与实施路径。
省直机关国有资产集中统一管理的理论基础及逻辑
交易成本理论由罗纳德·科斯（Coase）提出。交易成本指在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本，是当交易行为发生时，所随同产生的信息搜寻、条件谈判与交易实施等的各项成本。交易成本理论认为，具有不同属性的交易适用不同的治理结构，将交易分配给适合的治理结构（其适应能力和相关成本各不相同）能够最大化相互依存的收益，降低交易成本。基于有界理性和机会主义的行为假设，交易成本理论认为，交易将根据资产特异性、不确定性和频率3个关键属性分配给治理结构。
交易成本理论作为新制度经济学的重要组成部分，为分析省直机关国有资产集中统一管理提供了有力的理论工具。根据上述理论，国有资产的特异性、国有资产管理面临的环境与行为不确定性，以及国有资产重复交易率高3个因素构成了国有资产管理由各个省直机关单位独立分散管理的模式转向集中统一管理的内在逻辑。
国有资产特异性是实施国有资产集中统一管理的内在要求。交易成本理论中的资产特异性是指资产在无额外成本和没有价值损失的情况下，可用于其他用途的程度。这涉及资产的专用性、可调配性以及将相同资产用于次优选择的机会成本等方面。省直机关单位国有资产主要包括土地、房屋、公务用车、办公设备设施与家具、共用设备设施、软件、在建工程等。从资产专用性的角度上看，土地、房屋和在建工程因其地理位置、规划用途等因素，往往具有高度的专用性。公务用车、软件、部分办公设备设施与家具也通常具有特定的配置和用途。土地和在建工程的调配涉及复杂的规划、审批和交易过程，其可调配性相对较低。从机会成本的角度来看，将土地、房屋、在建工程和共用设备设施等从一种用途转变为另一种用途，可能会产生高昂的时间与资金等机会成本。国有资产的资产特异性使得国有资产的调配和使用需要专业的知识，以及复杂的决策过程。由不同部门各自进行分散管理时，管理和使用过程中的信息搜集、决策制定、执行监督等交易成本重复叠加。因此，通过集中统一管理，可以减少重复劳动和浪费，集中专业资源，提高决策效率，确保国有资产得到合理、高效利用。同时，还可以借助现代信息技术手段，实现管理流程的自动化和智能化，提高管理效率和质量。
不确定性是实施国有资产集中统一管理的必要条件。环境不确定性和行为不确定性在国有资产管理领域构成了重要挑战，这些不确定性因素使得实施集中统一管理变得尤为必要。首先，环境不确定性主要指政策变化、经济波动、技术革新等外部环境因素对国有资产管理的影响，这些因素往往难以预测和控制。政府政策的调整可能对国有资产的配置、使用、处置等方面产生直接影响。集中统一管理可以确保国有资产在政策变化时能够迅速适应，避免因政策解读不一致或执行不到位而导致的损失。经济环境的变化可能影响国有资产的保值增值能力。集中统一管理可以通过优化资产配置、提高资产利用效率等方式抵御经济波动带来的风险。技术进步为国有资产管理提供了新的手段和方法。集中统一管理可以推动技术创新在国有资产管理中的应用，提高管理效率和质量。其次，行为不确定性主要指的是在国有资产管理过程中，由于人为因素导致的不确定性，包括管理决策失误、执行不力、监督不到位等。集中统一管理可以通过建立科学的决策机制、加强决策过程中的信息沟通和协调等方式来降低决策失误的风险；通过建立健全国有资产监督体系、加大监督力度和频次等方式提高监督效果。
交易频率是国有资产实施分类管理模式的重要动因。根据交易成本理论，交易频率的高低直接影响着交易成本。当各单位分散治理国有资产时，每个单位作为一个独立的决策实体，都会分别与供应商进行交易。这种情况下，即便是相同或类似的资产需求，也会因为单位的分散性而导致多次、重复的交易过程，从而增加了交易成本。采取集中统一管理模式时，所有单位的资产需求被整合在一起，由专门的资产管理机构统一负责采购、配置和管理。原本分散在各单位的重复交易被合并成一次或少数几次大规模的交易，极大地降低了交易频率。由于交易规模扩大，资产管理机构在议价时往往拥有更强的谈判力，进一步降低了交易成本。因此，从交易成本理论的角度来看，国有资产采取集中统一管理模式，通过减少交易频率和整合交易规模，能够显著降低交易成本，提高资产使用效率和管理效益。同时，办公用房、公有住房和周转住房、公务用车、办公设备设施与家具、经营性用途资产等不同类型的国有资产的交易频率不同，需要在集中统一管理的基础上进一步实行分类管理，即对不同类别特性的国有资产采取不同的管理程序。例如，土地、房屋和公务用车交易频率相对较低，权属登记后，可与机关事务管理部门签订长期租赁合同；办公设备设施与家具和共用设备设施等通用资产交易频率相对较高，可纳入公物仓进行灵活调配。
省直机关国有资产集中统一管理路径
根据交易成本理论，省直机关国有资产的资产特异性特征突出、同类交易在不同部门中重复发生，并面临着较高的来自环境与行为的不确定性，构成实施集中统一管理的根本逻辑。同时，不同类别的省直机关国有资产的交易频率不同，必须在集中统一管理的基础上实施分类管理方式。具体而言，为降低交易成本，节约高效地管理国有资产，实现国有资产保值增值，省直机关国有资产集中统一管理应围绕“统一建章立制”“统一清查盘底与权属登记”“统一信息管理”“统一收益上缴”和“统一配置使用处置审批”5个方面展开。
——“统一建章立制”降低监督成本。国有资产集中统一管理模式通过设立统一的监督标准和流程，确保监督工作的规范性和一致性，减少了因标准不一导致的监督成本增加；通过建立健全的内部控制制度，规范了国有资产的运营管理行为，强化了内部审计和监督力度，降低因违规行为而产生的监督成本；通过优化监督机构与资源配置，避免了监督机构的冗余和重复，降低了人力成本。
国有资产集中统一管理通过设立竞争与激励机制，激发了监督人员的工作积极性和创造力；通过建立监督人员的培训与教育制度，提高其专业素养和业务能力，进一步降低了监督成本。此外，借助现代信息技术手段，国有资产集中统一管理建立了信息化监督平台制度，实现了资产信息的实时更新和共享，提高监督的及时性和准确性。利用大数据分析技术，对国有资产运营数据进行深度挖掘和分析，能够及时发现潜在的风险和问题，建立预警机制，提醒相关部门和单位采取措施加以防范和纠正。
——“统一清查盘底与权属登记”降低搜寻成本。国有资产集中统一管理要求对国有资产的位置、类型、价值、使用状态等信息进行统一清查盘点与权属登记，并录入统一的资产管理系统。通过信息健全、实时、共享的管理系统，可以便捷地查询和获取所需资产的信息，无需逐一搜寻。同时，集中统一管理要求资产信息的及时更新。这意味着资产的状态、位置、价值等变化都会及时反映在系统中，保证了信息的时效性。为了确保信息的准确性和可比性，集中统一管理要求制定一套标准化的信息处理规范。这些规范涵盖了信息的采集、录入、审核等各个环节，确保了信息的真实性和一致性。
在分散管理模式下，不同部门或单位可能需要对同一资产信息进行多次搜寻和整理。而集中统一管理通过实现信息的集中存储和共享，避免了这种重复劳动。用户只需通过共享平台即可一次性获取所需信息，大大提高了搜寻效率。当决策者需要了解某项资产情况以作出决策时，能够快速获取准确信息将大幅缩短决策周期，提高决策的及时性和有效性。集中统一管理使得资产信息的透明度提高，也便于上级部门或监管机构对国有资产的使用情况进行监督。在集中管理模式下，资产的使用和管理责任更加明确。一旦出现问题，可以迅速追溯到相关责任部门或责任人，进一步降低因管理不善而产生的搜寻成本。
——“统一信息管理”降低信息成本。国有资产集中统一管理通过建立统一的信息管理平台，实现了资产信息的集中存储和共享。这一平台能够整合各部门、各单位的国有资产信息，形成一个全面的、实时的资产数据库。集中统一管理打破了信息孤岛现象，使得不同部门、单位之间能够顺畅地共享资产信息。这种信息共享机制减少了重复采集和整理信息的需要，降低了信息成本。建立统一的信息管理平台通常伴随着信息的标准化处理流程，包括对信息的采集、录入、审核等环节制定统一的标准和规范，确保信息的准确性和一致性。标准化的信息处理流程提高了信息的质量，降低了因信息不准确而产生的额外成本。统一的信息管理平台能够实现资产信息的实时更新和监控，资产的状态、位置、价值等变化都能及时反映在系统中，提高了信息的时效性，降低了因信息滞后而产生的成本。
集中统一管理可以利用统一的信息管理平台自动化采集和整理信息。这种自动化流程减少了人工干预的需要，降低了人工成本，提高了信息采集和整理的效率。集中统一管理还强调建立清晰的信息分类和存档体系。通过对信息进行科学分类和有序存档，便于快速检索和使用信息，避免信息混乱和重复工作。统一的信息管理平台要求加强对员工信息素养的培训，使员工能够更加高效、准确地处理和利用信息。集中统一管理可以利用数据分析工具对资产信息进行深度挖掘和分析，发现资产使用和管理中的规律和趋势，为决策提供有力的数据支持。
——“统一收益上缴”降低议价成本。集中统一管理模式下，国有资产收益统一上缴财政，并对原本分散在各部门、各单位的国有资产进行整合，能够形成规模效应。这种规模效应使得政府在与市场主体进行议价时拥有更强的谈判地位，从而争取到更优惠的价格和条件。同时，集中统一管理可以制定统一的采购政策，明确采购的标准、流程和要求，减少因采购政策不一致而导致的议价混乱和成本上升。统一的采购政策还能够促进供应商之间的公平竞争，通过公开招标、竞争性谈判等方式进行采购，确保采购过程的公正、公平和透明。
集中统一管理可以建立科学的供应商评价体系，对供应商的质量、价格、交货期等方面进行全面评估。这有助于筛选出优质的供应商，降低因供应商问题而导致的议价成本和风险。通过集中统一管理，政府可以与供应商建立长期稳定的合作关系，降低议价成本。集中统一管理可以利用大数据和信息技术对市场行情、供应商信息等进行分析和预测，有助于政府在议价过程中作出更加准确、科学的决策。随着信息技术的发展，政府还可以引入自动化议价工具来辅助议价过程。集中统一管理需要建立健全内部控制机制，对采购过程进行严格的监督和管理，这有助于防止内部腐败和违规行为的发生，降低因内部问题而导致的议价成本上升。集中统一管理便于定期对采购过程进行审计和评估，确保采购活动的合规性和效益性。通过审计和评估可以发现问题并及时整改，进一步提高议价效率和降低成本。
——“统一配置使用处置审批”降低决策成本。集中统一管理通过建立统一的资产配置、使用、处置和审批等程序，有助于简化决策流程。清晰、完善、科学的决策程序使得决策者能够综合考虑各种因素，对不同的决策方案进行综合评估和比较分析，选择最优的决策方案。集中统一管理有助于实现国有资产的统筹规划与布局。通过整合各部门、各单位的资源需求和使用情况，实现资源的优化配置和高效利用，降低因资源重复配置和浪费而产生的决策成本。资源的优化配置还能够提升决策效率。
集中统一管理通过统一信息管理平台进行决策，有助于决策者快速获取全面、准确的信息，减少因信息不对称而导致的决策失误和成本增加。同时，信息的实时更新功能使得决策者能够掌握最新的资产状况和市场动态，为科学决策提供依据。集中统一管理还可以借助大数据、人工智能等现代信息技术手段，为决策者提供智能化的决策支持服务。通过数据分析、预测模拟等方式，帮助决策者更加科学、合理地制定决策方案。此外，集中统一管理需要建立健全的监督机制，对决策过程进行全程监督和跟踪。这有助于确保决策过程的合规性和公正性，防止因违规操作或腐败行为而产生的决策成本增加。最后，集中统一管理还需要明确问责机制，对决策失误或不当行为进行严肃问责。
结论与启示
在当前深化行政体制改革和国有资产管理体系创新的背景下，省直机关国有资产的集中统一管理成为提升政府治理效能、优化资源配置、防止国有资产流失的重要途径。根据交易成本理论，国有资产特异性、环境与行为的不确定性和交易频率是实施省直机关国有资产集中统一管理与分类管理的根本逻辑。省直机关国有资产集中统一管理的路径方面，为降低交易成本，应当从“统一建章立制”“统一清查盘底与权属登记”“统一信息管理”“统一收益上缴”和“统一配置使用处置审批”5个方面降低监管成本、搜寻成本、信息成本、议价成本和决策成本。
应通过统一建章立制与统一信息管理平台等方式完善权证办理，持续降低搜寻成本、信息成本与监督成本等交易成本。部分国有资产由于历史原因或管理不善，导致权属资料缺失或不完整。特定的法规政策也可能对权证办理构成限制。这些限制可能需要额外的审批程序，从而增加了权证办理的复杂性和时间成本。为了解决权证办理难度大的问题，首先，应对历史遗留问题进行梳理，并补充完善权属资料，以确保资料的齐全性。其次，需要加强部门间的协调，建立跨部门协调机制，明确各部门职责，并优化办理流程，以减少不必要的环节和延误。最后，借助现代信息技术手段可以提高权证办理的效率和透明度。
应通过统一配置使用处置审批与统一收益上缴等方式加强资产处置盘活利用，持续降低议价成本与决策成本等交易成本。现阶段，国有资产管理仍面临资产处置盘活利用不足的问题。在国有资产处置过程中，定价机制往往不够市场化，缺乏公开透明的竞争环境，导致资产价值被低估，进而影响资产的盘活效率。此外，部分管理者对资产盘活的重要性和操作方法认识不足，也是导致资产处置盘活利用不足的重要原因。应当建立统一的资产配置、资产使用、资产处置和资产审批等程序，统一收益上缴财政，统一推进市场化改革，完善国有资产定价机制，引入市场竞争机制，确保资产交易公平高效。
应通过统一清查盘底与权属登记等方式加快资产划转，持续降低搜寻成本。资产划转堵点主要体现在利益协调难度大、程序烦琐复杂、信息不对称、特定用途限制、资产评估难。应建立合理、统一的清查盘底与权属登记程序，简化划转程序，注重利益协调。在资产划转过程中，充分听取各方意见，确保划转方案的公平性和可行性。减少不必要的审批环节和签字程序，提高划转效率。同时，可以引入信息化手段，实现划转过程的电子化和自动化。